国务院制定实施一揽子化债方案，防止一边化债一边新增

作者：陈益刊

对于化解地方债风险，中央部委通过统筹协调再融资债券、金融机构支持地方展期降息，缓释风险，地方也压实主体责任，统筹资源化债。

为了防范地方政府债务风险，中央提出制定实施一揽子化债方案，备受市场关注。这方面国务院有了最新部署。

8月28日，十四届全国人大常委会第五次会议审议《国务院关于今年以来预算执行情况的报告》（下称《报告》），《报告》明确下一步财政五大重点工作之一，是防范化解地方政府债务风险，主要有三大要点：

·制定实施一揽子化债方案。

·中央财政积极支持地方做好隐性债务风险化解工作，督促地方统筹各类资金、资产、资源和各类支持性政策措施，紧盯市县加大工作力度，妥善化解存量隐性债务，优化期限结构、降低利息负担，逐步缓释债务风险。

·加强跨部门联合监管，始终保持高压态势，强化定期监审评估，坚决查处新增隐性债务行为，终身问责、倒查责任，防止一边化债一边新增。

目前中国地方政府债务风险总体安全可控，但受经济下行、财政收入下滑、举债规模增加、偿债进入高峰期等影响，一些市县偿债能力弱，债务风险较高。而地方政府债务风险又主要集中在隐性债务，即地方政府在法定政府债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务。

今年以来个别地方公开表示靠自身能力无法化债，叠加一些城投公司出现流动性风险事件，引起市场对地方债风险担忧。而7月24日中共中央政治局会议提出，要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案。上述《报告》落实政治局会议精神，强调制定实施一揽子化债方案。

目前该方案尚未对外公布。但根据近年来防范化解地方债风险相关表述，化债大思路延续遏制新增隐性债务，积极稳妥化解存量隐性债务。

此前关于化解地方债风险中，中央和地方的角色有过讨论。而上述《报告》相关表述再次释放了一直以来化债责任主体，即中央财政给予各类积极支持化债政策，但与此同时压实地方主体责任，即省级党委和政府对本地区债务风险负总责，按属地原则和管理权限压实市县化债主体责任。

上海财经大学教授郑春荣告诉第一财经，上述《报告》地方统筹各类资金和支持举措来化债，因此未来地方政府需要统筹协调资产，兼顾资产与负债管理，充分挖掘可化债资源。由于目前经济欠发达的市县，可腾挪的资金资源有限，化债压力最大，因此这些债务负担重的市县被重点关注。

财达证券副总经理胡恒松告诉第一财经，根据上述《报告》，当前化解债务风险，主要是解决存量债务偿还压力过大问题，主要通过债务置换使得低息长期债券贷款来置换高息短期债务，节约资金成本，缓释风险。

当前要妥善协调债务双方利益，避免出现激发债券市场波动和舆情事件。对于偿债高峰期，地方要提前介入，优化期限结构，减少短期内偿债压力。对于一些理财产品类的高利率融资渠道，要严加管控，避免增加利息负担。郑春荣说。

目前中央支持地方化债举措逐步明朗。根据多个省份公开信息，不少省份积极与财政部对接，争取纳入财政部扩大建制县区隐性债务化解试点工作，获得特殊再融资债券额度，从而通过发行再融资债券来置换部分隐性债务，从而延长偿债期限，并降低利息，缓释风险。目前机构普遍预计这一特殊再融资债券额度在1万亿元以上，按照地方债限额管理规定，这一额度上限不超过2.6万亿元。

相对于庞大的隐性债务，仅靠万亿元特殊再融资债券，显然难以缓释风险。展期降息更需要金融机构支持。

8月18日，中国人民银行、金融监管总局、证监会联合召开金融支持实体经济和防范化解金融风险电视会议要求，金融部门要认真贯彻落实党中央、国务院关于防范化解重点领域风险的精神，统筹协调金融支持地方债务风险化解工作，丰富防范化解债务风险的工具和手段，强化风险监测、评估和防控机制，推动重点地区风险处置，牢牢守住不发生系统性风险的底线。

近些年政府协调金融机构支持隐性债务重组，展期降息，缓释风险并不鲜见。比如，贵州省的遵义道桥建设（集团）有限公司156亿元银行贷款重组，将贷款期限延长至20年，利率降至3%/年至4.5%/年，且前10年仅付息不还本，后10年分期还本。

当然，上述地方债展期降息只是缓释风险举措，最终偿债仍依赖地方安排财政资金、出让股权、项目收益等偿还，甚至破产重组、清算等方式减计债务。化解地方债风险最终依赖于经济持续增长。

事实上，前些年中国也出台了地方债置换政策，隐性债务陷入化解一波又新增一波怪圈。因此真正遏制隐性债务增长，消除隐性债务形成土壤十分关键。而这有赖于厘清政府与市场便捷，中央与地方、省与市县财政事权支出责任划分改革推进，政府绩效考核改善等体制机制性改革，当然也需要强监管。

上述《报告》强调了通过跨部门联合监管，地方债终身问责、倒查责任等来防止一边化债一边新增。防止此次一揽子政策化债后，隐性债务再次卷土重来。

中央财经大学教授温来成告诉第一财经，《报告》突出跨部门联合监管隐性债务是一大亮点，因为隐性债务关系到地方政府融资平台公司，多数地方由当地国资委主管，地方财政部门主要做一些统计工作。融资平台违规举债又涉及多个部门，仅靠财政一家显然难以管控，因此需要财政、金融、国资、审计、人大甚至纪检监察等多部门联合起来，强化治理。

近些年多部门也联合强化对地方债监管。财政部去年公开表示，隐性债务增长势头初步得到遏制，存量隐性债务也已经化解三分之一以上，隐性债务风险稳步缓释，总体可控。

温来成认为，要真正落实地方债终身问责、倒查责任，将违规举债落实到具体的官员头上，并公开曝光典型案例，这样才能真正起到威慑作用，否则压实地方主体责任难落实。

粤开证券首席经济学家罗志恒曾告诉第一财经，财政财政，财是表象，政是根本，要根治债务问题，提高财政的可持续性水平，有必要从根本上明确政府职能规模与边界，彻底解决近乎无限责任政府问题，彻底解决中央与地方、省与市县的财政体制问题，避免上面千条线、下面一根针导致的地方政府尤其是基层政府小马拉大车现象。

图表来自粤开证券研究院